В рамках прогнозного сборника «Россия-2020» политолог Николай Петров ещё в 2011 году объяснял причины слабости государства в России и отсутствия в ней работающих институтов. Система здесь представляет собой совокупность отдельных узлов, которые привычно работают сами на себя. Узлы же управляются в основном чекистами, а прозрачность принятия решений вытесняется спецоперациями.
Блог Толкователя продолжает публикацию прогнозных статей из сборника «Россия-2020». Впервой части цикла «Россия-2020: «Суверенная бюрократия, полупериферия, апатичное население»мы рассказывали о месте России в глобальном мире и о её социальном устройстве. Во второй части председатель программы «Общество и региональная политика» Московского Центра Карнеги Николай Петров разъясняет, как устроена управленческая система в России.
Российское государство — большое, но слабое. Его слабость связана с внутренней неэффективностью и претензией на вездесущность, с недееспособностью институтов, чьи функции оказались «приватизированы» и используются в индивидуальных, групповых и корпоративных интересах. Система страдает управленческим параличом: она может лишь стоять на месте, опираясь на сырьевые доходы. Чтобы она могла двигаться в каком бы то ни было направлении, ей необходимо восстанавливать утраченную способность «ходить». Речь идёт в первую очередь о способности вырабатывать решения с учётом основных групп интересов — корпоративных и региональных, согласовывать действия блоков государственной машины, устанавливать связь с гражданами — прямую и обратную, обеспечивать устойчивость и гибкость путём передачи полномочий на возможно более низкий иерархический уровень.
Общая линия эволюции последних лет — примитивизация государственной машины, из которой выброшены «лишние» части; в результате эта машина теряет вариативность и приспособляемость, подстраиваясь под единственный режим движения (под горку по прямой дороге) и единственного водителя.
Изменилось не только «количество» государства, но и его качество. Наряду с выстраиванием многочисленных новых корпоративных и ведомственных вертикалей, особенно силовых, происходило ослабление партийно-административных горизонтальных перетяжек. В СССР было два главных интегрирующих элемента арматуры, которые поддерживали всю конструкцию: партийно-административный, выступавший в качестве основного, и кагэбэшный, не дававший партии полностью монополизировать власть и «приватизировать» её, т. е. использовать исключительно в групповых и личных интересах вопреки интересам системы.
В условиях непрозрачной власти, неподконтрольной обществу, эта система двух жёстко конкурировавших между собой вертикалей была советским механизмом сдержек и противовесов, который не давал всей конструкции расползаться. При этом на самом верху центральный партийно-административный аппарат осуществлял жёсткий контроль над силовым.
В 1990-х годах весь государственный аппарат резко ослабел, а с приходом Путина стал укрепляться на базе чекистской и, шире, силовой его части. Партийно-административный аппарат утратил былую автономность и был поглощён чекистским. Ослабление системного внутреннего напряжения вместе с ликвидацией одного из двух несущих стержней приводит к ослаблению конструкции в целом. Без внешней публичной конкуренции резкое сокращение конкуренции внутренней неизбежно ведет к быстрой и неуклонной деградации системы.
Другим следствием новой конфигурации власти является резкое снижение внешнего контроля за соблюдением правил, особенно опасное в силу правового релятивизма «чекистской» вертикали. Внутренние корпоративные нормы и правила (военные и полувоенные: с жёсткой субординацией, единоначалием, «уставом внутренней службы»), действующие в специфической силовой части государственной машины, всё больше становятся правилами для машины в целом.
Другим следствием новой конфигурации власти является резкое снижение внешнего контроля за соблюдением правил, особенно опасное в силу правового релятивизма «чекистской» вертикали. Внутренние корпоративные нормы и правила (военные и полувоенные: с жёсткой субординацией, единоначалием, «уставом внутренней службы»), действующие в специфической силовой части государственной машины, всё больше становятся правилами для машины в целом.
Этот конструктивный недостаток системы, который теперь проявляется на всех иерархических уровнях, становится ещё более существенным в условиях постоянного ослабления регионов.
Силовики как доминирующая корпорация
Силовики представляют собой самостоятельную группу интересов, а также инструмент для реализации целей других групп элит; лишь в третью очередь они используются для осуществления государственных задач, т. е. ради общего интереса, объединяющего основные группы. Раньше, в условиях децентрализации, силовой ресурс был более фрагментирован, а его использование — более сбалансировано. Теперь он является каркасом системы с гипертрофированными вертикалями и недоразвитыми горизонталями. При этом огромные и растущие инвестиции в силовые вертикали не приводят к укреплению каркаса в целом.
Силовики внутренне неоднородны: они представляют собой скорее не единую корпорацию, а объединение нескольких корпораций, функционально близких друг другу. Стержнем здесь выступает ФСБ, а внутренней оболочкой — другие силовые корпорации, находящиеся под её формальным и неформальным контролем. Внешней оболочкой являются гражданские структуры, руководство которых усилено представителями ФСБ; последние часто выступают в роли «комиссаров» при гражданских специалистах.
С экспансией чекистской составляющей связаны изменения не только во внутреннем устройстве системы, но и в характере её функционирования. В условиях доминирования силовой корпорации происходит дальнейшее ослабление институтов, а также всех относительно автономных акторов: публичные дискуссии и прозрачность принятия решений вытесняются спецоперациями; силовой ресурс государства, не контролируемый со стороны общества, используется для решения корпоративных, групповых и личных задач; подбор и продвижение кадров ведутся по критериям личной преданности и зависимости, а также принадлежности к личной клиентеле руководителя.
Сетевое государство
Если формальные институты слабы, а на месте многих из них — симулякры, что же обеспечивает существование и функционирование, пусть неэффективное, огромного государственного организма? Эту функцию выполняют сети, иногда более формальные, принимающие вид субститутов, а иногда менее формальные включая криминальные.
«Путинское политбюро», управляющее страной, — это сетевая структура, состоящая из ключевых узлов общенациональной сети и узлов ключевых корпоративных сетей. Среди таких узлов — правительство и аппарат, президентская администрация и её аппарат, основные силовые структуры, крупнейшие госкорпорации и бизнес-империи. Именно эта сетевая структура, а не официальное правительство и тем более не парламент, принимает важнейшие для страны решения. Знаменитая путинская «вертикаль власти», представляющая на деле пучок ведомственных вертикалей, — это и есть иерархизированные сети.
Понятие сетевого государства ввёл в оборот Мануэль Кастельс. По Кастельсу, сетевое государство характеризуется совместным использованием власти (вплоть до возможности осуществлять легитимное насилие) в рамках некоей сети. В нашем случае сетевой характер государства следует понимать несколько иначе — как перехват некими сетевыми структурами части функций государства, принадлежащих формальным институтам. Иными словами, не государство выступает частью сети, а сети — частью государства.
Проблема в том, что государственный силовой ресурс используется не в интересах государства в целом, а в интересах сетевой структуры, которая и присваивает себе извлекаемый таким образом доход. Чекисты — это сетевая мегаструктура, работающая в масштабах страны. При этом часто «сеть» здесь следует понимать в абстрактном смысле — реально действующие сетевые структуры компактнее и конкретнее, для них характерны четкие функциональные связи, тогда как применительно к общенациональной «чекистской» сети следует говорить о ментальной и генетической близости и способности при необходимости восстановить и использовать связи, которые не действуют в повседневном режиме (в отличие от «чекистов ФСБ»).
Вся карьера Путина — это «прыжки на батутах» разных сетевых структур: ленинградской чекистской, дзюдошной, «дрезденской», питерской мэрии, кооператива «Озеро», «питерских либералов», чекистской уже в российских масштабах. Сам вопрос «Who is Mr. Putin?» в отношении официального лидера страны должен адресоваться не столько к личности, сколько к некоему узлу сети или, точнее, различных сетей.
С точки зрения продвижения общенациональных интересов сетевое государство неэффективно в принципе. Оно может быть относительно надёжным инструментом для поддержания статус-кво, когда нужно обеспечивать выполнение рутинных функций, и гораздо менее приспособлено для реагирования на изменение условий. Отсюда заторможенность при принятии решений и пресловутый «режим ручного управления», наблюдающиеся последние несколько лет. Для движения вперёд требуется укрепление институтов, а значит, ослабление сетевых структур. Проблема заключается в том, что в условиях, когда силовой джинн выпущен из бутылки, государственный силовой ресурс «отвязывается», переходит в режим сетевой структуры и уже не годится для выполнения государственных задач.
Инвентаризация проблем
К числу наиболее важных проблем, связанных с государством, можно отнести следующие:
— Существующая государственная машина неадекватна сложности как самого объекта управления, так и стоящих перед ней и перед страной задач; она подобна автомобилю, с которого убрали всё «лишнее», начиная с двигателя, и пустили под уклон по прямой. Единственным вариантом сохранения системы является её усложнение, включая восстановление ряда демонтированных частей и механизмов.
— На деле единой государственной машины нет, есть совокупность отдельных узлов, которые привычно работают сами на себя. Любая попытка изменить такой режим работы чревата сбоями как внутри этих узлов, так и во взаимодействии между ними.
— По существу отдельные части государственной машины были приватизированы корпорациями — силовыми и производственными, во главе которых поставлены близкие к «национальному лидеру» люди. Это могут быть бизнес-корпорации, как государственные по статусу, так и формально частные, но жёстко контролируемые государством, а также государственные структуры.
— Россия — федерация не регионов, а корпораций. В условиях слабых институтов государство организовано и работает как сетевое — с неформальными связями и договорённостями, с внутренними нормами («понятиями») и лояльностями. Следствием этого являются непубличность и непрозрачность, поскольку само устройство государства исключает нормальные взаимоотношения с обществом. При этом на смену регионализации с 89 регионами-княжествами пришла корпоративизация с княжествами-корпорациями.
— Корпоративная структура, в которой «кирпичиками» являются замкнутые корпорации, мало контактирующие друг с другом, обуславливает недостаточный уровень или даже полное отсутствие специализации, дублирование функций разными частями системы и, как следствие, низкую эффективность системы в целом.
— Само нынешнее государство построено по модели корпорации, причем такой, где главное слово всегда оказывается за акционерами. Однако, не имея отношения к менеджменту, трудно сохранять позиции крупного акционера — могут «кинуть». Поэтому акционеры иногда — но не обязательно — одновременно выполняют функции менеджеров. Путин — не просто арбитр, а главный акционер, вернее, потому и арбитр, что главный акционер. Рядовые граждане из этой схемы выключены, для корпорации, занимающейся извлечением и перераспределением природной ренты, они бремя — за исключением той небольшой их части, что обслуживает эту машину.
— Серьёзной проблемой, вытекающей из перечисленных особенностей системы, является короткий горизонт планирования. В силу неустойчивости ситуации инвестировать в длинные проекты и реализовывать стратегические планы в экономике или политике оказывается нерационально.
Данная проблема усугубляется тем, что немногочисленные ключевые игроки, принимающие решения, держат в запасе готовые варианты выхода, связанные с отъездом на Запад, где у них есть собственность, дети, семьи. Они не чувствуют себя пожизненно связанными ни с системой, ни со страной и ведут себя как временщики.
